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“量入为出” 还是“量出为入”
——封建社会理财因应国家治理形势和需要

发布日期:2024-04-29 10:50 [ ] 浏览次数:

刘国荣

《洪范》五福先言富,《大学》十章半理财。在我国封建社会,理财是国家治理的要事,经过长期的实践探索,形成了丰富深厚的财政文化,包括财政思想、财政理念等。我国封建社会的理财原则,以“量入为出”为主,“量出为入”为辅,具体施行时,根据国家治理形势和需要,相机抉择、择时转换,在相对较长的时期内统筹兼顾、动态平衡。

“量入为出”理财原则的历史演进。据现有史料,西周最早提出“量入为出”的理念,《礼记·王制》记载:“冢宰制国用,必于岁之杪,五谷皆入然后制国用。以三十年之通制国用,量入以为出。”冢宰是辅佐周王治理国家的大臣,每年底根据收上来的租税谷物,编制国家财政支出预算,明确提出了“九赋九式”,即以九赋之所入供九式之所用,总而言之就是以一定的岁入安排一定的岁出。清朝雍正皇帝为户部题匾“九式经邦”,即典出于此。西周以降,“量入为出”逐渐理论化、系统化并成为封建王朝理财原则的基石和核心。

春秋时期的孔子在财政收入方面主张“敛从其薄”,财政支出方面主张“节用”,并将收入和支出有机结合,认为财政收支上该征收的要征收、该使用的要使用、可以俭省的要俭省,体现了“量入为出”的理财原则。管仲也主张“量入为出”的理财原则,《管子·权修》记载:“取于民有度,用之有止,国虽小必安;取于民无度,用之不止,国虽大必危。”西汉初期,经济社会受到严重破坏,汉高祖刘邦实行“与民休息”“轻徭薄赋”政策,理财“量入为出”。《汉书·食货志》记载:“上(刘邦)于是约法省禁,轻田租,什五而税一。”唐朝之初,以隋亡为借鉴,减轻赋税,节用裕民。唐太宗坚持“量入为出”,《旧唐书·食货志》记载了当时的理财经验:“先王之制,度地以居人,均其沃瘠,差其贡赋,盖敛之必以道也。量入而为出,节用而爱人,度财省费,盖用之必有度也。”

北宋真宗、仁宗时,花费巨大“年年亏短”。神宗时宰相王安石强调,“若不为制,所谓积之涓涓而泄之浩浩,如之何使斯民不贫且滥也”,坚持“量入为出”理财原则。南宋叶适认为“量入为出”是财政平衡的基本原则,只有“量入为出”才能限制财政支出规模,避免皇帝过度奢华、横征暴敛。明朝开国皇帝朱元璋吸取元朝横征暴敛、民变四起的教训,秉持“量入为出”,《明太祖实录》记载:“上曰:我谓纾民之力,在均节财用,必也制其常赋乎。”明朝较长时间施行被黄仁宇命名的内向、保守的“洪武型财政”,如朱元璋推行税收定额制度,规定明朝一年的田赋收入为2700万石粮食,并在1385年确定商税额。

清朝较长时期坚持“量入为出”。清前期每年财政收入主要来自常例,有较为固定的类项,如田赋、漕粮、盐课、关税、杂税等,数额也基本固定,如康熙五十二年(1713年)规定新增人丁不再承担丁役,丁银总额固定为每年335万两。财政支出项目也相对固定,主要是常额军费、俸禄、河工水利等支出,朝廷根据常例收入安排常例支出,总额一般小于定制的常例收入总额。嘉庆、道光时期,遵循康熙、雍正“摊丁入亩、永不加赋”国策,财政收入明显萎缩,依然坚持“量入为出”,即使有巨额支出,如军需、河工及赈济等,仍主要通过临时调补保障。

“量出为入”理财原则的历史演进。春秋战国时期,《墨子》中有“以其常正(政),收其租税,则民费而不病”的记载,意为有原则地派劳役和征租税是不会“病民”的,折射出些许“量出为入”原则。我国封建王朝,只有少数明确提出“量出为入”,大多数没有明确提出“量出为入”,但当日常赋税已无法缓解财政困境时,往往增加赋税、摊派或通过财税改革增加收入,是事实上的“量出为入”。

汉武帝时期桑弘羊理财“计委量入”,主要是保障征伐匈奴支出需要。我国封建社会,抵御游牧民族侵扰,是大多王朝国家治理中避无可避的大事、要事,国家存亡之际、民族崛起之期,战争不是不想不愿就不会发生的。西汉立国后,强大的匈奴不断发兵袭扰边郡,严重威胁西汉安全。“白登山之围”后,汉高祖基于国力衰弱、国库空虚等考量,对匈奴实施和亲政策,相对缓和军事冲突。经过几十年休养生息,汉武帝即位后,国库充盈、国力大增,改和亲政策为征伐政策。西汉对匈奴的战争,成本高昂,汉武帝征战匈奴,很快就将“文景之治”积攒下来的家底消耗殆尽,国家财政出现困难。为此,汉武帝起用桑弘羊理财,桑弘羊“计委量入”,采取国家垄断铸钱、盐铁官营、平准、均输等一系列措施增加收入,可以说是根据国家经常性支出需要筹集收入的财政实践。平心而论,桑弘羊根据国家财政支出需要,采取多种措施增加财政收入,一定程度上增加了百姓的负担,但客观上保障支撑了征伐匈奴需要,打出了大汉威名,从根本上解决了匈奴侵扰问题,有益于中原安定,有益于汉文化传播。

唐德宗时期杨炎明确提出“凡百役之费,一钱之敛,先度其数而赋于人,量出以制入”,契合国家治理需要。安史之乱后,土地兼并严重,地方节度使坐大,唐朝控制户口及田亩籍账的能力衰弱,租庸调制隳坏,《旧唐书》记载:“户版不籍于天府,税赋不入于朝廷。”乾元三年(760年)的纳税人口为237万,不足安史之乱前的1/3,国家财政收入大幅下降,为400万贯左右,而唐朝最多时超过3000万贯。为增加财政收入,朝廷对关津市肆大量征收杂税,史书记载“肃宗救江淮堰塘,商旅牵船过处,准解纳钱,谓之埭程”。唐德宗任杨炎为宰相后,杨炎明确提出“量出为入”,认为应根据朝廷支出需要确定财政收入,以此为原则施行“两税法”。780年,杨炎推行“两税法”:将征收谷物、布匹等实物为主的租庸调法改为征收金钱为主,一年分夏秋两次征税,实质是以户税和地税取代租庸调制。主要原则是“户无主客,以见居为簿;人无丁中,以贫富为差”,即扩大纳税主体,不再分土户(本贯户)、客户(外来户),也不分贵贱和身份,只要在当地有资产、土地,就上籍征税。“两税法”施行后,到建中年间末,就有了1300多万贯的两税收入,比“两税法”以前唐朝的全部财赋收入还要多出百万贯,这一年,唐朝的全部财赋收入达到3000余万贯。

明朝晚期理财无“量出为入”之名但有“量出为入”之实。明朝的败亡与其说是败在清军及农民军的脚下,还不如说是败在明后期衰败的财政上。明朝自嘉靖后,出现财政亏空,“岁入不能充岁出之半”。明朝晚期,特别是万历三大征后,国库空虚,《明史》记载:“宁夏用兵,费帑金二百余万。其冬,朝鲜用兵,首尾八年,费帑金七百余万。二十七年,播州用兵,又费帑金二三百万。三大征踵接,国用大匮。”晚明的财政困窘如同达摩克利斯之剑,悬在朝堂,制约国家治理重大决策的制定和实施,理财虽未提出“量出为入”,但事实上就是“量出为入”。内有天灾人祸等原因导致民生凋敝、农民起义风起云涌,外有强大的后金(清)虎视眈眈、时常侵扰,应对起来,支出大增。为此,明朝在田赋之上加派“三饷(指辽饷、剿饷、练饷)”,折合每亩加征九厘银,按明末的粮价折算,差不多十斤稻谷。“三饷”加派增加了百姓负担,但从另一方面来说,国家危难之际、财政困窘之时,适当增加赋税是无奈之举、意料之中。

晚清理财事实上也是“量出为入”。太平天国起义后,清朝财政支出急剧增加,常例收入数量有限甚至每况愈下,无力保障支出需要。为解决财政困难,咸丰二年(1852年),上谕军机大臣等:“朕轸念时艰,特发内帑数百万金,并命部臣等预筹经费,拟定条款,颁行各直省酌量试行。迄今数月,覆奏者甚属寥寥。”“量出为入”之意跃然纸上。咸丰同治时期,采取了各种筹款措施,如加征田赋、盐课等旧赋,开征厘金、洋税等新税种,铸造大钱、发行宝钞,举借外债、发行内债,推行捐输等,财政收支规模由咸丰初年4000万两增加到同治末年的7000余万两。可以说,咸丰以后,清朝传统的“量入为出”逐渐被“量出为入”取代。

封建社会理财“量入为出”还是“量出为入”要顺应国家治理形势。封建社会理财主要秉持“量入为出”,有其内在逻辑和现实需要。封建社会以农为本、以农立国,国家财政收入体系藉此构建。王朝建立初期,大多经济社会受到严重破坏,国库空虚、百废待兴。这是理解和把握封建王朝理财“量入为出”的基础和重点。“量入为出”,“入”是关键,是矛盾的主要方面。一方面,封建社会是农耕文明,主要靠天吃饭,土地不可能大规模、无限制增加。也就是说,在封建社会,财政收入往往是硬约束,收入水平制约支出数量是逻辑的必然、理性的需要、现实的选择,也是经济社会发展不充分、不全面的客观反映。另一方面,高度集权的家天下制确实难以明确规制财政支出特别是皇室财政支出的范围和标准,“量入为出”能为朝中大臣、知识分子等社会阶层限制皇权提供思想武器和现实素材。

封建社会“量出为入”,多是非常时期的非常之举。随着经济社会发展,特别是伴随疆域扩大和人口增加,封建王朝职能持续拓展、深化,财政支出相应“水涨船高”。即使在某个时期,政府职能总体不变,但由于战争、自然灾害等不可抗力因素,不仅可能使年度财政收入减少,还要求增加年度财政支出规模。另外,封建王朝由于土地兼并加剧、财税体制僵化等因素,大多在中后期陷入入不敷出的困境。为了维护统治,或者为了拯救摇摇欲坠的王朝,必须采取措施增加财政收入,有些可以说是杀鸡取卵、竭泽而渔。但如一个家庭或个人,入不敷出时如果还能挣到钱或借钱,一定会想方设法根据支出需要去挣钱或借钱一样,封建王朝“量出为入”也是非常时期的非常之举,如汉武帝征伐匈奴、明末的内忧外患、清朝后期的列强入侵等。

事实上,“量入为出”并不是尽善尽美:当遭遇战争、灾荒等非常事件时,岁入未必能满足岁出需要。僵化地执行“量入为出”,也会产生隐患,如康熙推行“盛世兹生人丁,永不加赋”后,清朝财政收入规模几近固定。据学者申学锋的研究,在经济发展水平大体相当的雍正以后至鸦片战争前,清政府财政收入规模一直徘徊在4000万两的水平线上。金满楼则认为,清朝墨守成规的“原额主义”,其实也是管理水平落后、战略能力低下的体现,与清朝后期的被动挨打不无关系。“量出为入”虽然论证起来不那么完美无缺,可能为封建王朝好大喜功、脱离实际提供借口。但形势比人强,在国家民族危难之际、经济社会发展瓶颈之期,“量出为入”能发挥积极作用。另外,“量出为入”并不是一成不变,相机抉择之后作出适时调整,如汉武帝征伐匈奴取得决定性胜利后,理财原则就从“量出为入”回归“量入为出”。

财政是国家治理的基础和重要支柱,封建社会亦然。就封建社会国家治理而言,理财既是手段也是目的。一方面,财政服从服务国家治理大局,“入”与“出”都是保障支撑国家治理。另一方面,国家治理能力和水平提升必然体现在财政方面。基于此,“量入为出”还是“量出为入”,关键是要科学、合理、合法、合规,其动态平衡要放在相对较长的时期内来衡量和考虑。

(作者单位:中国财税博物馆)


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